Vài nét về công chức và luật về công chức ở một số nước

Bài viết này nêu các quan niệm khác nhau về công chức và luật công chức từ kinh nghiệm xây dựng pháp luật một số nước trên thế giới nhằm cung cấp thông tin tham khảo cho việc xây dựng, hoàn thiện quy định của pháp luật về công chức ở nước ta, đáp ứng yêu cầu xây dựng một nền hành chính chính quy, hiện đại với đội ngũ công chức chuyên nghiệp.

I. Quan niệm về công chức

Mặc dù chế độ công vụ đã tồn tại và phát triển đã trên 3 thế kỷ tính từ thời điểm xuất hiện thuật ngữ công chức vào năm 1859 ở Anh nhưng cho đến nay vẫn chưa có một quan niệm thống nhất về công chức cho tất cả các quốc gia trên thế giới. Sự khác nhau trong quan niệm về công chức thể hiện trên các phương diện như: phạm vi công chức, đặc điểm công chức và chế độ công vụ.

1. Về phạm vi công chức, có một số quan niệm chính như sau: 

- Công chức là những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ. Như vậy, những đối tượng khác tuy làm việc ở bộ nhưng không trực tiếp làm công tác chuyên môn nghiệp vụ theo chức năng quản lý của bộ thì không phải là công chức và cũng theo quan niệm về công chức như vậy thì những người làm việc trong bộ máy của chính quyền địa phương cũng không phải là công chức (Anh, Thái -lan, Xin-ga-po...);

- Công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các Bộ (Trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương (Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Hung-ga-ri...);

- Khác với các quan niệm đã nêu trên, một số nước xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả ngành Lập pháp, Tư pháp (Đức, Hà Lan, Tây Ban Nha...).

Với các quan niệm trên cho thấy vẫn còn những câu trả lời khác nhau với câu hỏi ai là công chức trong số những người làm việc tại các cơ quan trong bộ máy Nhà nước và sẽ vẫn chưa có câu trả lời chung cho câu hỏi này trong một thời gian dài nữa. Sự khác nhau này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khác nhau như: lịch sử sự tồn tại và phát triển của nền hành chính quốc gia; điều kiện kinh tế - xã hội mà trên đó pháp luật được hình thành; quan điểm của các nhà lập pháp trong việc đánh giá sử dụng các thành tựu của khoa học pháp lý...

2. Về đặc điểm công chức

 Qua nghiên cứu cho thấy công chức có các đặc điểm căn bản như: (1)

- Tính nghề nghiệp (career). Tính nghề nghiệp thể hiện ở việc công chức thực hiện thường xuyên một công vụ theo nghiệp vụ chuyên môn mà công chức đó đảm nhiệm (kế toán, kiểm toán, văn thư...);

- Tính quan liêu (bureaucratic). Tính quan liêu trong thực thi công vụ thể hiện trên các phương diện khác nhau như không phụ thuộc vào bất kỳ một tác động nào khác của chính trị, kinh tế hay dân sự. Công chức thực hiện công vụ theo một quy trình công tác đã được pháp luật xác định và họ không có quyền thay đổi nếu không được pháp luật cho phép (2).;

 - Tính thứ bậc. Công chức được chia thành những bậc hạng khác nhau tuỳ theo tính chất, yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ của công việc và được bổ nhiệm vào vị trí công tác theo thứ bậc đó (Ví dụ: Công chức ở Trung Quốc chia thành 15 bậc, cao nhất là Thủ tướng Quốc vụ viện và thấp nhất là cán sự);

- Tính được Nhà nước trả lương. Vì công chức thực thi công vụ Nhà nước do vậy được hưởng lương từ ngân sách của Nhà nước. Đặc điểm này giúp ta phân biệt công chức với những người là việc ở các doanh nghiệp và khu vực tư nhân hưởng lương không do Nhà nước chi trả.

Tuỳ theo quan điểm trong việc xây dựng, phát triển đội ngũ công chức mà mỗi nước có sự nhấn mạnh, chú trọng nhiều hơn đến một trong số các đặc điểm trên theo đó tạo nên sự khác nhau trong quan niệm về công chức. Ví dụ: các nước như Pháp, Đức... coi trọng tính nghề nghiệp của công chức trong khi đó các nước theo chế độ công vụ việc làm như Anh, Mỹ... không chú trọng nhiều đến đặc điểm này.

Sử dụng phương pháp so sánh để xem xét quan niệm về công chức của các nước ta thấy:

 - Phạm vi công chức của Mỹ chỉ là những người thực thi công vụ trong ngành hành chính (hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý hành chính) và không nhấn mạnh đến tính nghề nghiệp của công chức mà coi trọng hơn đến mức độ khả thi khi công chức thực thi công vụ. Khác với Mỹ, Pháp và một số nước khác như Đức, Đan Mạch... quan tâm rất nhiều đến tính nghề nghiệp và xem đó là một chức nghiệp của công chức. Như vậy tính nghề nghiệp của công chức thể hiện rất đậm nét trong quan niệm của người Pháp, Đức... có phần mờ nhạt hơn trong quan niệm của Anh và gần như không còn gì trong quan niệm của Mỹ. Từ đó có những chế độ công vụ khác khau như chức nghiệp (career system), việc làm (jobs system).

- So với Anh thì phạm vi công chức theo quan niệm của Pháp, Mỹ rộng hơn với đối tượng là công chức các địa phương.

- Xét trên phương diện đặc điểm công chức thì có những nét tương đồng giữa quan niệm của Anh với quan niệm của Pháp thể hiện cụ thể như: tính quan liêu trong khi thực thi công vụ; tính thứ bậc với các ngạch bậc khác nhau theo yêu cầu về mặt chuyên môn nghiệp vụ quản lý mà công chức đó đảm nhiệm; lương của công chức do Nhà nước chi trả.

- So sánh các quan niệm về công chức của các nước với nước ta thì thấy chúng ta tổng hợp hơn theo đó phạm vi công chức rộng hơn với cả công chức làm chuyên môn nghiệp vụ, công chức Trung ương, công chức địa phương, viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công và công chức xã. Sự khác biệt căn bản trong quan niệm từ đó đi đến khác nhau về phạm vi công chức của các nước so với nước ta còn thể hiện ở chỗ các nước không coi những người làm việc trong các Đảng phái và tổ chức Phi Chính phủ là công chức và theo đó không thuộc đối tượng điều chỉnh của luật về công chức

3. Về chế độ công vụ

Theo các kết quả nghiên cứu cho thấy hiện nay có các chế độ công vụ tiêu biểu sau đây:

- Chức nghiệp. Theo chế độ công vụ chức nghiệp thì tính quan liêu trong thực thi công vụ của công chức nổi trội hơn so với các đặc điểm khác. Các nước như Pháp, Đức, Hà Lan là những nước theo chế độ công vụ chức nghiệp tuy nhiên hiện nay tính chức nghiệp có phần giảm sút theo đó vị trí công việc của chế độ công vụ việc làm đã chi phối hệ thống công vụ chức nghiệp;

-  Việc làm. Chế độ công vụ việc làm được xây dựng trên cơ sở phân tích công việc từ đó xác định vi trí và các yêu cầu chuyên môn đối với mỗi vị trí công tác mà người thực thi công vụ phải đáp ứng. Chế độ công vụ việc làm đòi hỏi khắt khe về chuyên môn đối với mỗi công chức đảm trách các vị trí công tác khác nhau trong hệ thống công vụ. Người thực thi công vụ đáp ứng được yêu cầu, thi đạt vào vị trí thì được công nhận là công chức nhưng công việc đó không đòi hỏi cũng như bắt buộc người ta phải gắn bó suốt đời theo kiểu chức nghiệp. Các nước theo hệ thống thông luật (Common Law) như Anh, Mỹ theo chế độ công vụ này;

- Hỗn hợp. Chế độ công vụ hỗn hợp không có lý thuyết riêng mà thực chất là sự phối hợp của chế độ chức nghiệp với chế độ việc làm. Có khá nhiều nước trên thế giới áp dụng chế độ công vụ hỗn hợp vì nó có nhiều ưu điểm như tạo cho người lao động nhiều cơ hội hơn trong việc lựa chọn công việc cũng như quyết định có gắn bó lâu dài với công việc mà mình đang đảm nhiệm hay không. Các nước áp dung chế độ công vụ này như Phi -li-pin, Bu-tan, Pa-ra-goay.

So sánh các chế độ công vụ trên với chế độ công vụ ở nước ta hiện nay cho thấy tính hỗn hợp trong chế độ công vụ của ta nổi trội hơn với sự kết hợp của cả chế độ công vụ cán bộ với chức nghiệp và chịu ảnh hưởng ít nhiều của chế độ công vụ việc làm.

II. Luật về công chức

Cũng như quan niệm về công chức, luật về công chức cũng rất đa dạng trên các phương diện khác nhau như:

- Về loại hình văn bản: nhiều nước sử dụng loại hình văn bản Luật (Đức, Nhật Bản, Trung Quốc); một số nước khác sử dụng loại hình văn bản Quy chế (Anh và các nước khác thuộc khối liên hiệp Anh, Trung Quốc năm 1993); Pháp lệnh (Việt Nam). Tuy có tên gọi khác nhau nhưng nhìn chung thì văn bản pháp luật về công chức do cơ quan lập pháp quốc gia ban hành.

- Về tên gọi của văn bản: một số nước lấy tên của văn bản là Luật Công chức (Luật Công chức năm 2006 của Trung Quốc); một số nước lấy tên văn bản theo số (Công luật số 5 của Phi -li-pin hoặc Luật số 11 của Hung -ga-ri); một số nước lấy tên văn bản là Luật Công vụ (Luật Công vụ năm 1975, 1992 của Thái-lan hoặc Luật Công vụ quốc gia của Nhật Bản trên cơ sở nền tảng Luật Công chức của Đức. Hoặc Luật Liên bang về những cơ sở công vụ Nhà nước, năm 1995 của Liên bang Nga); lấy một tên gọi cụ thể (tên tác giả của đạo luật hoặc tên địa danh) đặt cho tên gọi của Luật (Luật Păng -téc-đơn của Hoa Kỳ).  

- Về đối tượng điều chỉnh và phạm vi áp dụng: tuỳ theo quan điểm của các nhà lập pháp mà đối tượng điều chỉnh và phạm vi áp dụng của văn bản cũng khác nhau: Nếu xác định công chức là những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các Bộ thuộc Chính phủ. Theo đó những đối tượng khác tuy làm việc ở Bộ nhưng không trực tiếp làm công tác chuyên môn nghiệp vụ theo chức năng quản lý của Bộ thì không phải là công chức do vậy không thuộc đối tượng điều chỉnh của văn bản. Theo đó phạm vi áp dụng của văn bản chỉ với các Bộ thuộc Chính phủ tức là không áp dụng đối với các địa phương.

Nếu xác định công chức là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các Bộ (Trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương thì đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn bản trải rộng với các cơ quan hành chính trên toàn quốc.

Nếu xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả ngành lập pháp, tư pháp thì theo đó đối tượng điều chỉnh của văn bản gồm công chức chuyên làm luật, công chức hành pháp và công chức tư pháp.

- Về kết cấu, bố cục: các nước theo hệ thống pháp luật thực định (lấy văn bản quy phạm pháp luật là nguồn chủ yếu để điều chỉnh các quan hệ khác nhau trong xã hội) thì kết cấu, bố cục của văn bản theo kiểu có các chương, mục với các điều luật và mỗi điều luật là một quy phạm quy định. Các nước theo hệ thống thông luật (văn bản quy phạm pháp luật chỉ là một trong những nguồn pháp luật để điều chỉnh các quan hệ khác nhau trong xã hội) thì kết cấu, bố cục của văn bản chủ yếu là các điều luật với những quy định nhiều khi rất chi tiết.

- Về nội dung quy định: tuy có tên gọi, loại hình, kết cấu, bố cục khác nhau nhưng qua nghiên cứu cho thấy những nội dung sau đây thường có trong văn bản: tuyển dụng, thi tuyển, đề bạt, trả lương, đánh giá, khen thưởng, kỷ luật, nghỉ hưu.

Ghi chú:

(1) Đặc điểm khác với điều kiện trở thành công chức. Điều kiện để trở thành công chức là quốc tịch, độ tuổi, sức khoẻ... một số tác giả không có sự phân biệt rõ hai vấn đề này nên coi điều kiện cũng là đặc điểm công chức - Tác giả chú thích.

(2) Một số nghiên cứu đưa ra đặc điểm về tính vô nhân xưng của công chức. Theo chúng tôi thì vô nhân nhân xưng là một trong những biểu hiện của tính quan liêu mà thôi - Tác giả chú thích.

Tạ Ngọc Hải - Viện Khoa học Tổ chức Nhà nước - Tạp chí Tổ chức Nhà nước Số 5/2008